Identificação: Acórdão 1314/2008 – Plenário
Número Interno do Documento: AC-1314-26/08-P
Grupo/Classe/Colegiado: GRUPO II / CLASSE VII / Plenário
Processo: 009.255/2007-8
Natureza: Representação
Entidade: Órgão/Entidade: Ministério do Esporte (ME)
Interessados:
Responsáveis: Ricardo Leyser Gonçalves (CPF: 154.077.518-60), Secretário Executivo para Assessoramento ao Comitê de Gestão das Ações Governamentais nos Jogos Pan-americanos de 2007 (SEPAN/ME) e José Pedro Varlotta (CPF: 668.846.088-20), Assessor de Tecnologia
Sumário
REPRESENTAÇÃO. JOGOS PAN-AMERICANOS. CONTRATAÇÃO DE OBRA POR MEIO DE ADITIVO EM CONTRATO DE PRESTAÇÃO DE SERVIÇO DE INFORMÁTICA. ÔNUS ADICIONAL DECORRENTE DA SUBCONTRATAÇÃO. INDÍCIOS DE ANTI-ECONOMICIDADE. AUDIÊNCIA
Assunto: Representação
Ministro Relator: MARCOS VILAÇA
Representante do Ministério Público: não atuou
Unidade Técnica: 6ª Secretaria de Controle Externo (6ª Secex) e Secretaria de Fiscalização de Obras e Patrimônio da União (Secob)
Advogado Constituído nos Autos: não há
Dados Materiais: (com 1 volume e 1 anexo)
Relatório do Ministro Relator
Trata-se de representação de Unidade Técnica do Tribunal, deflagrada a partir do acompanhamento das ações desenvolvidas pelo Governo para a realização dos Jogos Pan-americanos de 2007, na cidade do Rio de Janeiro.
2. Este processo foi constituído com o objetivo de examinar indícios de irregularidades na assinatura do Termo Aditivo nº 1/2007 ao Contrato ME nº 16/2006, celebrado pelo Ministério do Esporte com a empresa Atos Origin para o fornecimento dos serviços de integração tecnológica dos jogos.
3. O contrato original, no valor total de R$ 113 milhões, destinava-se ao fornecimento de de toda a infra-estrutura tecnológica necessária aos Jogos, incluindo os sistemas, equipamentos e serviços utilizados no credenciamento, registro de entrada e qualificação de esportistas, controle de acomodação, gestão de voluntários, gerenciamento de transporte, boletins médicos, cronometragem e apuração de resultados, entre outros.
4. O Termo Aditivo nº 1/2007 contemplou dois pontos. Primeiro, a alteração do sistema de credenciamento e acesso dos Jogos, com acréscimos da ordem de R$ 26,7 milhões de reais ao contrato original. Segundo, a realização de obras civis de adequadação de imóvel pertencente à Agência Brasileira de Inteligência (Abin) para servir de Centro de Inteligência dos Jogos, pelo preço R$ 1.546.573,00. O valor total do termo aditivo foi de R$ 28.246.573,00.
5. Como existe outro processo nesta Casa analisando especificamente a alteração do sistema de credenciamento e acesso aos Jogos, estes autos acabaram cuidando apenas da realização das obras civis para implantação do Centro de Inteligência dos Jogos. Reproduzo, a seguir a análise da matéria realizada pela 6ª Secex:
“III – ADEQUAÇÃO DAS INSTALAÇÕES FÍSICAS DO CENTRO DE INTELIGÊNCIA
10. Quanto a esse item do termo aditivo, foram solicitados à Sepan, por meio do Ofício nº 450/2007-TCU/Secex-6, de 24/5/2007:
a) esclarecimentos sobre a divergência entre o preço constante no orçamento de custos (R$ 1.412.794,17 – fls. 10473/10479 do Processo nº 58000.001202/2006-52) e os valores em outros pontos da proposta da Atos Origin (R$ 1.749.500,00 – fl. 10482; R$ 1.546.573,00 – fl. 10482) e no Termo Aditivo nº 1/2007 (R$ 1.546.573,00 – fls. 10599/10608);
b) cópia do detalhamento do BDI apresentado pelas Atos Origin e análise da compatibilidade dos percentuais/valores que o compõem.
11. A Secretaria limitou-se a informar que (fl. 233) “a diferença entre o valor de R$ 1.412.794,17 – fls. 10473/10479 – e o valor de R$ 1.546.573,00 – fl. 10482 – de R$ 133.778,83 refere-se aos impostos recolhidos pela Atos Origin (8,65% ISS, PIS e COFINS). O valor de R$ 1.749.500,00 – fl. 10482 – é devido a erro de digitação”. Relativamente ao item “b”, a Sepan não apresentou qualquer documento ou informação acerca da impossibilidade de atendimento.
12. Desse modo, foi realizada nova diligência, por meio do Ofício nº 1.514/2007-TCU/Secex-6, de 3/12/2007, a qual, além de reiterar a solicitação referente ao detalhamento do BDI e análise da compatibilidade dos percentuais que o compõem, requereu fosse apresentada cópia das notas fiscais referentes ao serviço de adequação das instalações físicas do Centro de Inteligência, bem como de eventuais ordens bancárias, caso o pagamento já tivesse sido efetuado.
13. Em resposta à citada diligência, a Sepan encaminhou os Ofícios nº 434 (fls. 259/260), de 5/12/2007, e 436 (fl. 253), de 7/12/2007. Por meio do primeiro, informou o que segue:
“A empresa Atos Origin aplicou, ao preço acordado com a empresa subcontratada, somente as alíquotas referentes aos impostos incidentes sobre a nota fiscal de sua emissão. O valor pago pelo Ministério do Esporte à Atos Origin foi de R$ 1.546.573,00, sendo R$ 133.778,83 referentes aos impostos (8,65% ISS, PIS e COFINS) e R$ 1.412.794,17 à empresa responsável pela execução dos serviços, como exposto no Ofício nº 248/2007 – Sepan.
A inexistência de BDI da Atos Origin prejudica o atendimento ao questionamento. Nossa análise restringiu-se aos impostos agregados à pesquisa de preços de mercado, anteriormente encaminhada ao Egrégio Tribunal.”
14. Além disso, encaminhou cópias das Notas Fiscais nºs 155 e 179 (fls. 261/262), bem como das ordens bancárias referentes ao seu pagamento (fls. 254/257). Assim, constatou-se que, relativamente aos serviços de adequação das instalações físicas do Centro de Inteligência dos Jogos, já foi paga a integralidade do valor avençado.
15. Na instrução inicial, às fls. 208/214, restou consignado o seguinte:
“15. No item 2.3 – Premissas para o Projeto (fl. 70), verifica-se que a empresa AG Engenharia vai ser responsável pela execução da obra:
- As atividades relativas à demolição das estruturas atuais e adequação das instalações do Centro de Inteligência dos Jogos Pan-americanos serão realizadas pela AG Engenharia, empresa tecnicamente capacitada pelo Ministério do Esporte e pela ABIN, a realizar as atividades de adequação das instalações objeto da contratação.
- A AG Engenharia responderá civil e criminalmente perante a Atos Origin, o Ministério do Esporte e terceiros por todas e quaisquer perdas, danos, lucros cessantes, lesão a pessoas ou bens, decorrentes de suas obras e serviços objeto desta proposta. Serão disponibilizadas à AG Engenharia as especificações fornecidas pelo Ministério do Esporte para execução e adequação das instalações da Sub-sede da Superintendência do Rio de Janeiro – ABIN (Apêndice A), para que a mesma execute as obras nos exatos termos exigidos pelo Ministério.
15.1. Verifica-se, portanto, que a Atos Origin será mera intermediadora na execução das obras de adequação do Centro de Inteligência dos Jogos, onerando desnecessariamente a contratação do serviço. Não há, na documentação encaminhada pela Sepan, elementos que expliquem a diferença de custo apontada no item 14.3 supra.
15.2. Conforme análise já efetuada no TC-018.311/2006-0, referente à representação interposta por licitante no certame que originou o Contrato ME nº 16/2006, alguns dos itens constantes no objeto daquela licitação não guardam correlação com a integração dos sistemas, este sim o verdadeiro objeto do citado contrato.
15.3. Dentre os itens que não guardam correlação com a integração dos sistemas, encontram-se os serviços de montagem e reforma de ambientes (e.g., TOC, LAB, Escritório CO-RIO). A adequação do Centro de Inteligência faz parte do aditivo em razão de alegadas semelhanças com a reforma do Centro Operacional de Tecnologia (TOC). Não foram localizados, nos autos do TC-018.311/2006-0, planilhas, memoriais ou quaisquer outros elementos que permitam avaliar se há semelhança entre tais serviços.
15.4. Todavia, ao contrário do que afirma a Sepan, não se trata de acréscimo contratual. A execução das obras em tela é um objeto diferente daquele inicialmente contratado junto à Atos Origin.
15.5. A execução das obras de adequação deveria ter sido contratada, em situações normais, por meio do devido processo licitatório, com vistas à seleção da proposta mais vantajosa. No caso em tela, em razão da urgência necessária, poderia ter sido lançado mão da contratação emergencial prevista no art. 24, inc. IV, da Lei nº 8.666/93.
16. Desta forma, as informações prestadas pela Sepan (item 13 desta instrução) apenas corroboram a hipótese inicialmente formulada de que, relativamente a esse item do termo aditivo, a Atos Origin atuou como mera intermediadora dos recursos, o que onerou os cofres públicos em, no mínimo, R$ 133.778,83 – caso tivesse sido contratada a empresa AG Engenharia, o valor pago teria sido o constante à fl. 70 (R$ 1.412.794,17). Para tanto, a Sepan utilizou-se de contrato que, embora já contivesse obra semelhante à adequação do Centro de Inteligência dos Jogos, objetivava a contratação de serviços de tecnologia da informação.
17. Conforme mencionado na instrução inicial, existindo a necessidade de que fossem realizados tais serviços sem que houvesse tempo hábil para a realização de licitação – independente da posterior apuração de responsabilidades relativa à inação da Administração que resultou na impossibilidade de adoção de procedimento licitatório – a Administração poderia recorrer à contratação emergencial, amparada no inc. IV do art. 24 da Lei nº 8.666/93, realizando a devida pesquisa de preços.
18. Assim, tivesse efetuado a contratação de forma direta – na pior das hipóteses, após pesquisa de preços, o menor preço seria o da AG Engenharia, no valor de R$ 1.412.794,17 – a Sepan teria economizado o valor apontado no item 16 acima. Ademais, a Sepan não pode alegar que não tinha conhecimento de que a execução da obra ficaria a cargo da AG Engenharia, uma vez que tal observação constava na proposta da Atos.
19. Desse modo, propõe-se a citação solidária dos Srs. José Pedro Varlotta, Assessor de Tecnologia do Comitê de Gestão do Pan/2007, proponente do Termo Aditivo nº 1/2007 (fls. 6/19), e Ricardo Leyser Gonçalves, Secretário-Executivo para Assessoramento ao Comitê de Gestão das Ações Governamentais nos Jogos Pan-Americanos de 2007, signatário do termo aditivo em tela (fls. 190/199), relativamente ao montante de R$ 133.778,83. Entendemos que a empresa Atos Origin não deve ser incluída na citação, tendo em vista que apenas atendeu a demanda do Ministério do Esporte e a quantia questionada nestes autos foi devida ao recolhimento de tributos.
20. Além disso, considerando o fato de que não foi exigido o detalhamento do BDI – o que impede seja analisada, pela Sepan e por esta Corte de Contas, a compatibilidade dos valores que o compõem, e pode, inclusive, ter acarretado sobrepreço na celebração do aditivo em tela – sugere-se, ainda, a realização de audiência dos gestores citados no item anterior.
21. Relativamente à inclusão de obras civis em contrato de tecnologia da informação, salientamos que a instrução de mérito do TC-018.311/2006-0, que trata de representação interposta contra a Concorrência Sepan nº 3/2006 – que originou o Contrato nº 16/2006 -, consignou, às fls. 636/651, proposta de multa em razão do não-parcelamento do objeto.
PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO
Diante de todo o exposto, submetemos os autos à consideração superior, propondo:
I – converter os presentes autos em tomada de contas especial, nos termos do art. 47 da Lei nº 8.443/92, c/c o art. 252 do Regimento Interno/TCU e com o art. 43 da Resolução/TCU nº 191/2006;
II – com fulcro no art. 12, inc. II, da Lei nº 8.443/92, citar solidariamente o Sr. José Pedro Varlotta, CPF: 668.846.088-20, Assessor de Tecnologia do Comitê de Gestão do Pan/2007, proponente do Termo Aditivo nº 1/2007, e o Sr. Ricardo Leyser Gonçalves, CPF: 154.077.518-60, Secretário-Executivo para Assessoramento ao Comitê de Gestão das Ações Governamentais nos Jogos Pan-americanos de 2007, signatário do termo aditivo em tela, para que apresentem, no prazo de quinze dias, a contar da ciência desta deliberação, alegações de defesa ou recolham aos cofres do Tesouro Nacional a importância de R$ 133.778,83 (cento e trinta e três mil, setecentos e setenta e oito reais e oitenta e três centavos), acrescidas de correção monetária e juros legais calculados a partir de 30/4/2007 (OB 901068, referente ao valor de R$ 66.889,41) e 25/6/2007 (OB 901765, relativamente ao montante de R$ 66.889,42) até o efetivo recolhimento, em função da oneração desnecessária da contratação realizada, por meio da utilização da empresa Atos Origin como mera intermediadora dos serviços de adequação do Centro de Inteligência dos Jogos;
III – com base no art. 12, inc. III, da Lei nº 8.443/92, realizar a audiência dos Srs. José Pedro Varlotta, CPF: 668.846.088-20, Assessor de Tecnologia do Comitê de Gestão do Pan/2007, proponente do Termo Aditivo nº 1/2007, o Sr. Ricardo Leyser Gonçalves, CPF: 154.077.518-60, Secretário-Executivo para Assessoramento ao Comitê de Gestão das Ações Governamentais nos Jogos Pan-americanos de 2007, signatário do termo aditivo em tela, para que apresentem suas razões de justificativa ante o fato de não ter sido exigida pela Administração a apresentação do BDI detalhado da empresa Atos Origin na contratação de serviços de adequação das instalações físicas do Centro de Inteligência dos Jogos, o que impediu a realização de análise da compatibilidade dos valores que o compõem, e a detecção, inclusive, de eventual sobrepreço na celebração do aditivo em tela.”
6. Como a 6ª Secex havia levantado a hipótese da ocorrência de superfaturamento na contratação das obras de adequadação do Centro de Inteligência dos Jogos, solicitei à Secretaria de Fiscalização de Obras do Tribunal (Secob) que analisasse a matéria, emitindo parecer sobre os preços praticados.
7. No parecer de fls. 287/291, a Secob concluiu pela existência de superfaturamento de R$ 133.564,42, referente ao valor cobrado como BDI. Conforme assinalado pela Unidade Técnica especializada, “estava previsto no contrato que a empresa de informática Atos Origin iria subcontratar os serviços para a empresa AG Engenharia. Sendo assim, há de ser considerado o ônus tributário adicional para a empresa subcontratada de R$ 127.594,68, que não foi contemplado na estimativa do BDI feita nos itens precedentes, relativo a PIS, Cofins, ISS e CPMF (…)”. Portanto o sobrepreço apurado pela Secob tem origem nos tributos decorrentes da subcontratação, ponto que já havia sido impugnado pela 6ª Secex.
É o relatório.
Voto do Ministro Relator
A matéria objeto da presente representação ilustra adequadamente a falta de planejamento e de coordenação entre os entes governamentais envolvidos na preparação para os Jogos Pan-americanos de 2007.
2. Apesar de o Comitê de Gestão das Ações Governamentais nos XV Jogos Pan-americanos ter sido constituído em julho de 2003, apenas em fevereiro de 2007, já às vésperas do evento, foi instituída formalmente uma Comissão de Tecnologia responsável por coordenar as demandas tecnológicas dos Jogos e gerenciar, de forma centralizada, seus riscos.
3. Entidades que deveriam estar, desde o primeiro momento, envolvidas com a realização do Pan 2007, apenas tardiamente foram convidadas a ter assento e voz nas decisões de governo. Foi o caso da Agência Brasileira de Inteligência (Abin) e da Secretaria Nacional de Segurança Pùblica do Ministério da Justiça (Senasp/MJ), que foram consultadas sobre a infra-estrutura tecnológica dos Jogos apenas depois de esta se encontrar definida e contratada.
4. O resultado dessa miopia organizacional não poderia ser outro. Mudanças radicais tiveram que ser adotadas em conseqüência da reprovação, pelas entidades especializadas em segurança, do sistema adotado para credenciamento dos participantes e controle de acesso às instalações dos Jogos. O custo desses reparos de última hora foram alarmantes e continuam em análise pelo Tribunal.
5. Esse foi apenas um dos dois pontos contemplados no Termo Aditivo nº 01/2007 ao Contrato ME nº 16/2006, celebrado com a empresa Atos Origin para ser a integradora tecnológica dos Jogos. Dedicaremo-nos, neste processo, ao exame do outro objeto do Termo Aditivo nº 01/2007, a contratação de obras civis de adequação de imóvel da Abin no Rio de Janeiro para servir como Centro de Inteligência dos Jogos.
6. Após analisar a matéria sob seus aspectos legais e econômicos, a 6ª Secex, apoiada pela Secob, pronunciou-se pela existência de superfaturamento na contratação dos serviços. A quantia impugnada, no valor de R$ 133.778, 83, corresponde a tributos (ISS, PIS, Cofins e CPMF) recolhidos em duplicidade, em decorrência de uma terceira empresa ter sido subcontratada pela Atos Origin para a realização das obras.
7. Infelizmente, não posso concordar com as Unidades Técnicas nesta questão, pois não vejo como considerar esse valor um débito.
8. Ainda que se possa questionar a economicidade da contratação realizada pelo Ministério dos Esportes, pois a contratada agiu como mera intermediária dos serviços, pedir a devolução de valores recolhidos como tributo resultaria em obtenção de vantagem indevida pela Administração, que de alguma forma perceberia essa quantia em duplicidade. E não vale a pena aqui fazer distinção entre a parcela dos recursos que foi recolhida em tributos estaduais (ISS) e o montante de competência federal (PIS, Cofins e CPMF).
9. A discussão resume-se portanto à legalidade e a economicidade de inserir em um contrato de prestação de serviços de informática, objeto de natureza tão distinta quanto o de realização de obras civis. A matéria, por sua gravidade, enseja a audiência dos responsáveis para que apresentem suas razões de justificativa, sob pena de serem condenados à multa prevista no art. 58 da Lei nº 8.443/92.
10. Por fim, registro que deixo de acompanhar a sugestão da 6ª Secex, no sentido de que os responsáveis também sejam ouvidos em audiência por não terem exigido a apresentação do BDI detalhado na contratação das obras em comento. Apesar de o fato ser irregular, observo que dele não emergiram maiores danos ao exame do processo, vez que a Secob, utilizando de sua perícia na análise da matéria, soube contornar as limitações impostas pela ausência dessas informações. Nesse contexto, julgo suficiente a expedição, por ocasião do julgamento de mérito deste processo, de determinação corretiva ao órgão para que não incorra mais nessa falha.
Assim sendo, lamento por divergir da proposta de encaminhamento consignada pela Unidade Técnica, mas Voto por que o Tribunal adote o Acórdão que ora submeto a este Colegiado.
TCU, Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, em __ de _____ de 2008.
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MINISTRO MARCOS VINICIOS VILACA
Relator
Acórdão
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de representação de Unidade Técnica, deflagrada a partir do acompanhamento das ações desenvolvidas pelo Governo para a realização dos Jogos Pan-americanos de 2007, e constituída com o objetivo de examinar indícios de irregularidades no Termo Aditivo nº 1/2007 ao Contrato ME nº 16/2006, celebrado pelo Ministério do Esporte com a empresa Atos Origin.
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão tagSessao, diante das razões expostas pelo Relator, em:
9.1. conhecer da presente representação, nos termos do art. 237, inciso VI, do RI/TCU;
9.2. com fundamento no art. 237, parágrafo único, c/c o art. 250, inciso IV, ambos do RI/TCU, realizar a audiência dos Srs. José Pedro Varlotta (CPF: 668.846.088-20), Assessor de Tecnologia do Comitê de Gestão do Pan/2007, proponente do Termo Aditivo nº 1/2007, o Sr. Ricardo Leyser Gonçalves (CPF: 154.077.518-60), Secretário-Executivo para Assessoramento ao Comitê de Gestão das Ações Governamentais nos Jogos Pan-americanos de 2007, signatário do termo aditivo em tela, para que apresentem suas razões de justificativa por incluir, em contrato de prestação de serviços de informática, a realização de obras civis, quando esta atividade deveria ter sido licitada, configurando ato de gestão antieconômico e ilegal
Quorum
13.1 Ministros: VALMIR CAMPELO (na Presidência), MARCOS VILAÇA (Relator), GUILHERME PALMEIRA, BENJAMIN ZYMLER, AUGUSTO NARDES, AROLDO CEDRAZ e RAIMUNDO CARREIRO
13.2 Auditor convocado: AUGUSTO SHERMAN CAVALCANTI
13.3 Auditores presentes: MARCOS BEMQUERER COSTA e ANDRÉ LUÍS DE CARVALHO
Publicação
Ata 26/2008 – Plenário
Sessão 02/07/2008
Aprovação 07/07/2008
Dou 08/07/2008
